EU-Beihilfenrahmen für Forschung, Entwicklung und Innovation

Die ACR - Austrian Cooperative Research organisierte gemeinsam mit der Forschung Austria einen Workshop zum Thema "Neuer EU-FEI-Beihilfenrahmen und dessen Umsetzung in Österreich". Dazu konnten hochkarätige Expertinnen und Experten gewonnen werden: Sybille Summer (BMWFW, National Contact Point zum Beihilfenrecht hin zur Europäischen Kommission), Margit Harjung (bmvit, Abteilung Forschung- und Technologieförderung) und Lorenz Kaiser (F&E-Direktor, Fraunhofer Deutschland). Der Workshop fand am 29. Oktober in Wien statt.

Von Gerhard Weiner, Stv. Geschäftsführer von ACR

Die einleitende Aussage ist zunächst ernüchternd, denn laut dem Vertrag über die Arbeitsweise der europäischen Union (Art. 107 (1) AEUV) gilt ein generelles Beihilfeverbot. Aber Ausnahmen bestätigen die Regel und derer gibt es viele. Genau das macht die Thematik so kompliziert. Nicht jede finanzielle Zuwendung aus öffentlichen Mitteln stellt eine Beihilfe dar. So müssen kumulativ folgende Kriterien erfüllt sein: (1) staatliche Mittel, (2) nur für bestimmte Unternehmen, (3) Begünstigung, (4) Wettbewerbsverfälschung und (5) Handelsbeeinträchtigung. Die Punkte (4) und (5) definieren gleichzeitig auch die Zielsetzung des EU-Beihilfenrechts, nämlich Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EU zu verhindern und Handelsbeeinträchtigungen zwischen den Mitgliedsstaaten zu unterbinden. Brisant wird es, wenn man sich vor Augen führt, dass eine Gewährung rechtswidriger Beihilfen sowohl für den Fördergeber als auch für den Beihilfenempfänger erhebliche negative Folgen nach sich ziehen kann. Rechtswidrige Beihilfen sind vom Beihilfenempfänger samt Zinsen zurückzuzahlen, das kann sogar die wirtschaftliche Existenz bedrohen.

Nicht zuletzt deswegen war das Interesse an dem Workshop groß. Insgesamt 40 Teilnehmer und Teilnehmerinnen aus ACR-Instituten und anderen wirtschaftsnahen Forschungseinrichtungen aus dem Netzwerk der Forschung Austria wohnten der Sitzung bei. Im Zentrum stand die Frage, wann eine finanzielle Zuwendung der öffentlichen Hand eben nicht in das Beihilfenrecht fällt und somit "unbedenklich" ist. Hier gibt es im Bereich der FEI den sog. Unionsrahmen für staatliche Beihilfen zur Förderung von Forschung, Entwicklung und Innovation. Neben den Begriffen Unternehmen und Forschungseinrichtung sind die wirtschaftlichen bzw. nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten Schlüsselbegriffe. Unternehmen sind aber in der EU-Judikatur nicht explizit definiert, sondern jene Einrichtungen die, unabhängig von ihrer Rechtsform, wirtschaftliche Tätigkeiten (Erbringung von Leistungen auf Märkten gegen Entgelt) ausüben. Die Grenze zwischen wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Tätigkeiten ist schwer zu eruieren, und a posteriori zwischen Lizenzeinnahmen und Auftragsforschung zu ziehen (s. Abbildung). Damit ist aber jede Forschungseinrichtung auch ein Unternehmen, das betrifft wirtschaftsnahe Institute sowieso reicht aber hin bis zu den Hochschulen. Die Irritationen durch diesen weiten Unternehmensbegriff  in der nationalen Gesetzgebung und Vollziehung für gemeinnützige Vereine und GmbHs mit ihren Hilfsbetrieben, können hier nur beiläufig erwähnt werden, und bedürfen zukünftig noch besonderer Würdigung.

Problematisch ist jedenfalls die öffentliche Finanzierung von wirtschaftlichen Tätigkeiten (bei gleichzeitiger Unerheblichkeit in die inverse Richtung). Um dies auszuschließen, haben Forschungseinrichtungen die wirtschaftlichen und nicht-wirtschaftlichen Tätigkeitsbereiche durch eine Trennungsrechnung klar voneinander zu unterscheiden. Diese Trennungsrechnung soll die Finanzierungs-, Kosten- und Erlösströme der beiden Bereiche durch getrennte Bücher klar differenzieren und so etwaige Quersubventionierung sichtbar machen. Damit ist aber noch komplizierter wird, gibt es auch Formen der indirekten Beihilfe, sprich wenn Forschungseinrichtungen ihre Begünstigung an einen Dritten weitergeben, und damit diesen Dritten zum Beihilfeempfänger machen. Das wiederum verhindern können sie, indem sie zu Marktpreisen bzw. Vollkosten + Gewinnspanne Leistungen verrechnen.

Falls aber tatsächlich nun die o.g. Bedingungen einer Beihilfe erfüllt wären, können diese noch immer laut EK zulässig sein. Es gibt nämlich weitere Ausnahmeregelungen: einerseits die de-minimis-Regelung, die besagt, dass Förderungen im Ausmaß von bis zu 200.000 Euro innerhalb von drei Jahren an ein Unternehmen nicht wettbewerbsverzerrend wirken und damit geduldet werden sowie andererseits gibt es das weite Feld der Allgemeinen Gruppenfreistellungsverordnung (AGVO), worunter zB Umweltschutz, Regionalbeihilfen und auch FEI zählen. Beachtliche 90 Prozent der Zuwendungen mit Beihilfecharakter fallen unter diese Ausnahmekategorie. Werden aber im Bereich der AGVO bestimmte Förderschwellen erreicht, muss eine Notifikation durch den Fördergeber an die EK erfolgen. Diese Notifikationspflicht gilt auch für die nun tatsächlich in das Beihilfenrecht fallenden Zuwendungen, die extra genehmigt werden müssen.

Erhellend war auch die Erkenntnis, dass in diesem Unionsrahmen sehr viel argumentativer Spielraum herrscht. Sei es die Definition einer Forschungseinrichtung oder die Bewertung von Gewinnspannen, aber auch die Übertragung von Quoten aus dem Unionsrahmen in nationale Förderprogramme ist keinen strengen Vorschriften unterworfen. Hier erwähnt werden soll der Gemeinkostensatz, der von der FFG orientierend an H2020 (dem neuen Förderprogramm der EU) mit dem seit 1.1.2015 geltenden Kostenleitfaden 2.0 auf 25 Prozent fixiert wurde. Dies war keine Verpflichtung aus der EU-Richtlinie heraus, sondern einfach Räson der zuständigen Eigentümerministerien um die Verwaltung in diesem Bereich zu vereinfachen – mit all den damit einhergehenden Finanzierungsproblemen bei außeruniversitären und nicht-basisfinanzierten Forschungseinrichtungen.

Zurück bleibt die Einsicht, dass die nationalen Ministerien und Agenturen genügend Freiräume haben, um für alle im NIS aktiven Player Förderprogramme mit adäquaten Finanzierungsmodellen zu schmieden.

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